大姚县自然资源局关于工业园区提质增效工作开展情况的报告

县经济体制改革专项小组办公室：

根据《大姚县经济体制改革专项小组办公关于报送2023年全面深化改革工作台账任务落实情况和全面深化改革工作总结的通知》要求，现将我县工业园区土地开发利用和在企业提质增效方面开展工作情况报告如下：

一、工业用地情况

（一）工业用地布局情况。近年来，我县着力实施“工业强县”战略，调整产业结构，强化协调服务，狠抓园区基础设施、项目建设等工作，提升了工业园区发展规模和发展质量，全县园区经济呈现发展速度加快、质量提升、效益增长的发展态势，大姚特色工业园区被省人民政府批准认定为省级工业园区。目前，大姚工业园区形成了金碧工业片区、南山坝工业片区“一园两片区”的规划布局，园区规划总面积16.77平方公里。

（二）工业用地供应情况。近三年来，我县供应工业用地26宗，面积759.29亩，成交价款10072.37万元，对应行业分类主要为装备制造、冷链物流、农副产品加工、木材加工等，供应方式为出让，主要产业类别为农副食品加工业用地，地块主要位于金碧工业片区和南山坝工业片区。

二、主要措施及成效

近年来，我县认真贯彻落实节约资源的基本国策，按照转变经济发展方式、建设资源节约型社会的要求，从实际出发，创新思路，推动“工业上山”，完善园区基础设施建设，严格执行工业项目建设用地控制指标，大力推进工业用地节约集约利用，促进建设用地的集约利用和优化配置，不断提高工业项目建设用地的管理水平，在工业用地集约节约利用方面并取得了初步成效。主要表现在：

（一）充分发挥规划保障作用。我县坚持以工业园区规划为依据，以产业园区为载体，结合国土空间规划编制和城镇边界开发划定工作，预留工业用地地标，不断优化工业用地的空间布局。同时，统筹规划工业发展用地，制定操作性强的年度用地计划指标分配办法，支持产业园区建设，优先保障园区基础设施建设和入园项目的用地指标，支持新兴产业用地，把有限的用地计划指标除重点工程、基础设施以外，主要向装备制造、冷链物流、新能源、绿色食品、轻纺工业、生物药业等战略性新兴产业倾斜。

（二）严格执行国家产业政策和供地政策。在工业用地供应过程中，我县严格执行国家土地产业政策和供应政策，对《禁止用地项目目录（2012年本）》中明令禁止类产业项目一律不进行供地，符合准入条件限制类项目，严格控制用地规模。

（三）严格落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度。我县在工业用地供应中，严格按照《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）要求，均以招标、拍卖、挂牌方式供地，出让价格均高于公布的最低价标准。

（四）认真执行工业项目建设用地控制指标。在工业用地供应中，我县严格执行《工业项目建设用地控制指标》规定，按挂牌出让方式提供土地，对不符合《控制指标》要求的工业项目，一律不予供地。编制工业项目供地方案和签订用地合同时，在方案和合同中按工业类型约定了投资强度、容积率、建筑密度、行政办公及生活服务设施用地所占比重、绿地率等土地利用控制性指标要求，明确了相关违约责任。

（五）加强政策引导，促进节约集约利用土地。一是积极支持新产业、新业态项目发展，实行差别化的用地政策。在供地过程中，我局认真贯彻落实国家及省、州关于新产业、新业态的用地政策，加强业务学习和政策研究，及时跟进掌握最新的产业用地政策，主动运用产业用地政策解决项目用地的困难问题，切实保障新产业新业态和大众创业万众创新用地需求，对符合用地条件的项目实行差别化的用地政策。二是积极盘活县城区低效利用的工业用地，引导企业“退城入园”。大姚机械配件厂是一家集铸造、锻压、机械加工等汽车配件的专业生产企业，坐落于大姚县北城外，占地面积40多亩，属我县重点扶持的工业企业。长期以来，企业用地布局不合理，生产设备落后，土地利用效率低，为高企业的产能和效益，提高土地节约集约利用，通过“腾笼换鸟”，引导该企业退城入园，进驻大姚县南山坝工业园区建设标准厂房，既解决了企业用地问题，又提高了企业的产能和效益。

三、存在的问题和困难

我县产业经济发展取得了一定的成绩，在土地集约节约和提质增资方面取得了一定成效，但也还存在一些困难和问题，主要有以下几个方面：

（一）从批到供时间较长。目前，我县产业项目都是先有项目再进行用地审批模式，但产业用地往往是先招商，再征地拆迁，再供地，时间跨度较长。一般而言，项目用地需符合土地利用总体规划，不符合规划的需调整规划，规划调整需报州、省级审批，至少要3个月。规划调整布设建设用地指标后，要做土地征收成片开发方案报州、省审查，审查时间最快要2个月，审查通过才能进行农用地征收和转用报批，批复时间一般需3个月。农转征批复后还要进行征地拆迁，与村民小组协商征地补偿事项。土地征收完成后才能进行供地方案编制、报批，批复后才能发布出让公告，组织挂牌出让竞价活动，确定用地主体，签订土地出让合同，从土地征收到完成供地至少需2个月。所以，整个项目从规划调整、土地征收成片开发方案审查、农转征审批、供地方案审批、挂牌出让活动组织，整个流程下来至少需要10个月时间，而产业项目时间性非常强，项目开发主体投资往往是根据市场情况把握时机，错过了最佳投资和落地时期，投资愿望就会降低，项目就要落空。

（二）重批轻管现象较为突出。在工作思路上，政府及有关部门存在着过于依赖土地资源获取招商引资项目，存在重保障轻节约、重供给轻监管、重增量轻存量等现象，对工业用地管理监管机制缺失、监管缺位，导致土地资源低效利用，投入产出强度低。一是对建设用地批前、批中、批后的全程监督管理制度缺失，对用地情况掌握不够细致全面，工作未落实到位；二是齐抓共管的责任机制尚未建立。工业项目一般对产业类型、投资强度、容积率、建筑密度等用地控制指标要有严格要求，但产业主管部门和行业主管部门对企业的生产状况监管缺位，对企业开发建设情况、投资额度、税收缴纳、产出效益等底数不清、情况不明，导致监管合力不强，监管工作不到位。

（三）节约集约用地的意识不强。在思想认识上，一些部门及企业对节约集约用地的重要性认识不足，土地资源不可再生的观念尚未树立，节约资源才能可持续发展的理念尚未确立。认为自己的土地，想怎么建设是自己的事，往往忽略了工业项目投资强度、容积率、建筑密度等约束性控制指标，由此带来的结果是供地前设定的投资强度、容积率、建筑密度等指标不达标，往往造成土地粗放利用，土地节约集约利用程度不高，甚至形成闲置土地。

（四）园区土地开发利用强度不高。一是已开发土地未得到充分利用，投入产出强度低。我县入园企业大多属核桃等农产品加工项目，规模小、弱、散，产业链短，整体竞争实力不强，难以形成产业聚集效应和规模效应，缺乏大企业、大项目支撑，支柱产业单一；二是园区存在部分闲置厂房和僵尸企业。比如我县金碧工业片区企业，在招商引资拿地时一哄而上，拿地后受市场取向、资金短缺、产业导向变化等因素的影响，取得土地后资金不足，在建设过程中，有的形成了半截子工程。目前状况是部分企业生产效益不高，部分企业已停止生产形成僵尸企业，造成园区土地资源和厂房闲置浪费。

（五）产业用地配置手段和方式单一。近年来，我县产业用地供应方式主要是以出让和划拨方式为主，供地手段单一，在招拍挂出让时往往以“价高者得”的原则确定企业，出让年限一般按法定最高年限确定，单一供地方式不完全适应经济发展方式转变与产业结构快速调整升级的需要。一是以“价高者得”原则出让土地，政府往往关注土地出让收益，却忽略了企业对社会最佳社会经济效益贡献。产业用地与其他经营性用地相比，担负更多经济调控职能。单一“价高者得”的拿地企业，未必在税收、扩大就业，推进产业集聚、产业升级、产品升级体现出最佳社会经济效益；二是单一供地方式可能与工业特性不符，推出地块条件未必符合企业需求。招拍挂方式改变了以往“先立项后供地”，采用“先土地后项目”，企业获得地块面积、形状、位置等与具体项目的合理用地需求存在差异，不利于用地的优化配置和高效利用；三是工业用地招拍挂一次性缴纳大量出让金给企业生产成本带来巨大压力，进而限制了新兴产业的进入，以致部分企业为降低成本，不惜在农村“以租代征”违法用地；四是单一供地方式对引进高新技术、尖端产业以及优势产业的关联产业缺乏吸引力。如在产业升级或发展关联产业时需在邻近地块扩建，如严格招拍挂，则企业成本加大甚至无法竞拍到地块，不利于产业集聚和优势产业带形成；五是企业对竞得土地缺少成本与时间的把握，客观削弱了企业对工业投资的意愿。现实中以挂牌为主、“价高者得”的市场规则，以及不设置竞买人资格条件限制的规定，降低了项目可控性，加大了项目落实难度，不利于园区优选高新产业和有发展前景的项目；六是简单一律采取最高年限供应，忽略了产业生命周期和企业生命周期。一次性出让50年后，政府调节土地市场能力明显弱化，加大了盘活存量土地的难度，导致出现新兴产业无地可用、一些传统产业却占用大量土地低效利用甚至闲置的情形。原出让工业用地在产业结构调整升级中再利用政策又过于严格、引导不够明确，致使存量土地盘活困难。

（六）产业用地弹性年期出让及租赁方式企业不太接受。根据《云南省国土资源厅关于推行工业用地先租后让等供应方式的实施意见》（云国土资用〔2017〕20号)精神，我县积极推行工业用地租赁及弹性年期出让，委托技术单位编制了工业用地片区弹性年期出让及租赁指导价格，根据工业产业生命周期、市场预期等按不同年期出让土地，积极向企业推广“先租后让、租让结合”的弹性供地方式，切实减轻企业用地成本。但是企业对弹性年期用地及先租后让的用地政策兴趣不大，积极不高。一是企业担心不按法定用地年限取得土地会影响融资；二是企业觉得弹性年期出让与按法定年限出让比较，认为缴纳的出让金不划算。根据《城镇土地估价规程》（GB/T18508-2014）相关规定，工业用地弹性年期出让、先租后让、租让结合等方式供应时，采用年期修正法确定出让（租赁）底价时，年期修正法按照一定的还原利率修正到法定最高出让年限。出让（租赁）价格修正到最高出让年限后，不得低于《全国工业用地出让最低价标准》相应年期地价。经测算，采用年期修正法工业用地20年弹性出让价格相当于50年期的57.8%。企业觉得出让年限只有20年，却要缴纳法定年限出让价格60%，企业不愿意接受。

四、下步工作措施

为进一步提高土地要素配置效率，充分发挥市场在土地资源配置中的决定性作用，着力破除阻碍土地要素自主有序流动的体制机制障碍，必须全面提高节约集约用地水平，建立规划引导、市场调节和依法管理的新机制，引导园区企业提质增效。下步主要从优化产业用地配置、节约集约利用土地和加强服务监管几个方面开展工作。

（一）高效配置产业用地方面工作措施

一是建立产业意向用地申请制度，加强供需对接。自然资源主管部门在编制年度建设用地供应计划时，通过中国土地市场网、全国公共资源交易平台、当地公共资源交易平台等渠道发布工业用地需求申报公告，收集市场需求。自然资源主管部门会同同级发展改革、科技、工业和信息化、生态环境等主管部门，依据国家产业政策、当地产业发展规划，结合市场供需及招商引资等情况，认真研究市场需求，并将其中合理需求纳入建设用地供应计划，报经同级人民政府同意后向社会公布，接受用地预申请，使供应产业用地更贴合市场企业用地需求，利于土地资源高效配置。

二是推行“带项目”供应。对于市场需求建议、招商引进的产业项目，由负责招商的部门会同相关产业主管部门对项目的必要性、可行性、建设内容、建设规模等进行论证，提出产业准入条件、履约监管要求、产业监管协议等，由自然资源主管部门纳入供地方案，实行“带项目”招标拍卖招拍挂供应。

三是探索建立工业项目标准地供地制度。“标准地”供地制度，就是把每一块建设用地的规划建设标准、能耗标准、污染排放标准等指标明确后，带地一起出让。“标准地”改革是推进以高质量为导向的要素配置市场化改革的重要抓手，有利于厘清政府和市场的关系，有利于土地节约集约利用，实现土地要素市场化配置目标，提升土地亩产效率，最终目的是推进项目高质量发展。对于企业来说，最大的好处就是土地相关指标精细化、透明化，供地前由政府主导完成地块环评、规划许可等相关评估工作，代替以往由企业自行出资委托第三方机构编制相关评估报告，大大减轻了企业资金压力。企业拿到“标准地”后，经相关部门“一窗受理”后就可直接开工建设，待建成投产后，按照既定标准与法定条件验收即可，跳过中间繁琐的行政审批环节，真正做到项目审批“最多跑一次”。

四是推行弹性年期出让、先租后让、租让结合供地方式。工业用地出让年限根据产业生命周期、市场预期等按10年、20年、30年设定，原则上新增工业用地出让主要以20年弹性年期方式办理；租赁国有建设用地以5年为租期，租赁年限最长不超过20年。鼓励工业项目采取长期租赁、先租后让、租让结合、弹性年期出让等方式使用土地，缩短企业用地生命周期，从时间维度上提高土地使用效率。

五是探索混合用地供给方式。对于新业态、新产业用地往往是有多种用途需求，但在现实中供应的产业用地用途单一，配套行政办公、生活服务设施用地面积限制严格，满足不了企业用地需求，要探索建立综合用地供应方式，在地块出让时规划条件中明确各种用途比例，按土地比例进行评估后出让和使用。对新型产业用地配套行政办公、生活服务设施建筑面积占总建筑面积的比例控制建议在30%以内，提高配套服务设施的建设水平，增强对新产业、新业态高素质人才的吸引力。允许同一土地使用权人相邻多宗工业用地适度集中建设生产服务、行政办公、生活服务设施，发挥配套设施的规模效益。允许工业用途与其他产业用途进行混合供地，进一步促进二三产业融合发展。

六是完善土地用途变更、整合和置换等政策。对工业用地用途变更和分割转让，在符合规划和产业政策的前提下，放宽相关限制条件，允许企业进行用途变更和转让，让土地资源流通更加高效灵活。允许企业以二级转让、申请协议出让和城镇低效用地再开发等方式整合原工业周围的零星地块以及城镇低效用地再开发涉及边角地、夹心地、插花地，满足企业升级扩大规模用地需求。

七是引导企业使用标准化厂房。在园区预留一定数量的工业用地用于标准化厂房建设，由工信部门投资建设标准化厂房，引导企业通过租用方式进驻标准化厂房，大大缩短项目落地、投产时间，提高土地产出效益。

八是鼓励工业项目使用集体经营性建设用地。工业项目使用依法入市的集体经营性建设用地，按程序纳入建设用地供应计划。以出让方式供应，采取招标拍卖挂牌方式。以出租方式供应，只有一个意向用地单位的，可以协议方式供应，受让方和承租方可凭土地有偿使用合同和缴款凭证办理规划、建设、环评、消防、不动产登记等手续。

（二）节约集约利用土地方面工作措施

一是强化规划引领，充分发挥国土空间规划管制作用。强化国土空间规划对建设用地总量和布局的合理管控，统筹做好县乡村三级规划。进一步优化土地利用空间布局结构，引导工业向园区集中，充分发挥土地利用的聚集效应。在项目用地保障中，坚持土地要素跟着项目走，坚持项目跟着规划走，严守“三条控制线”，严格土地用途管制。在制定产业发展、城乡建设、基础设施布局、生态环境建设等有关规划时，必须与国土空间规划相衔接，所确定的建设用地规模和布局必须符合国土空间规划，超出国土空间规划规定范围的，应当依法依规及时调整或者修改，核减用地规模，调整用地布局，优化资源配置，提高利用效率。

二是强化土地使用标准和节约集约用地的评价。严格落实建设用地标准控制制度，严格执行国家发布的各类土地使用和建设标准，进一步落实用地标准控制制度。确需突破土地使用标准确定的规模和功能分区的建设项目，必须组织开展建设项目节地评价，并将其作为建设用地供应的依据。超过用地标准的项目，必须核减用地规模。杜绝建设项目占多用少、圈而不建、建而不产等浪费土地资源行为。

三是加强资源整合，增加建设用地的有效供给。一要盘活存量乡村存量建设用地。通过整合、调剂、置换等多种手段，积极盘活农村停建、停产企业的闲置土地和撤点并校后闲置校舍，充分挖掘存量土地资源潜力，做到寸土必尽其用，助推乡村振兴战略，为乡村产业发展和一二三产业融合发展提供土地等要素保障，缓解建设用地紧张局面；二要全面推进城镇低效用地再开发，大力实施老城区提升改造和棚户区改造工程，积极盘活县城区存量建设用地，使土地利用率得到大幅提高。三要大力度推动城乡存量建设用地的开发利用，用好用活城乡建设用地增减挂钩政策，大力实施增减挂钩项目，将易地扶贫搬迁后农村内零散、闲置的集体建设用地拆旧复垦成耕地，将置换出来的建设用地指标用于保障重点项目用地需求。四要探索工业用地有偿退出机制。我国工业用地使用年限是50年，但是大部分产业生命周期都短于50年。目前，我县一方面存在产业用地紧张、项目落地难问题，另一方面部分工业项目产出效益低、土地厂房闲置浪费严重。针对这种情况，建议建立工业用地有偿退出机制，对用地布局不合理、生产工艺技术落后、产出效益低、不愿转型升级和存在厂房闲置企业，由政府引导企业通过产权转让、政府有偿收回土地使用权等方式激活沉睡土地资源，通过“腾笼换鸟”方式引进新企业建厂投产，充分发挥土地资源经济价值和经济效益。

四是加强项目用地精细化和专门化管理。对新增建设用地，要依据城镇规划，围绕国家产业政策、土地供应政策及行业配套政策，对拟实施项目的可行性、有效性、科学性进行充分的研究和深入论证，做好项目用地前期规划，强化用地批、征、供、用紧密应衔接，提前作好项目选址位置、用地范围和面积预判和谋划，按项目建多少、批多少、供多少、用多少的原则进行土地征收报批和供应，避免要用的批不了、批了的用不了情况发生，从源头上杜绝零星地、边角地等无法实施项目建设用地产生，进一步加强项目用地精细化和专门化管理。

五是建立节约集约用地激励约束机制，实施工业用地奖励政策。综合考虑工业项目投资强度、产业性质、科技含量、就业岗位数量、纳税额、产值等因素，由相关职能部门集中对工业企业进行全面检查考核，对投资强度大、产出效益高、税收贡献大、落实就业岗位多的企业给予资金奖励和政策优惠。

（三）加强服务监管方面工作措施

一是健全工业项目用地管理机制。一要提高入园门槛。结合工业项目实际情况，制定工业项目投资强度、容积率、产出效益等控制性指标，低于控制标准的工业项目不得进入工业园区；二要建立项目联审制度。在项目投产建厂前，由工信部门联合发改、自然资源、环保等相关部门对拟投产项目进行集中审查，提出书面意见，真正把那些实力强、低耗能、低污染、效益好、有填补延伸产业链价值的项目筛选入园区。把实力弱、高污染、高耗能，缺乏发展前景的项目拒之于园区之外；三要加强对项目建设和生产全过程监管，建立健全工业项目用地监管协调机制和共同监管责任机制，充分发挥政府的主导作用和工信、自然资源、环保、发改等部门的联动作用，形成齐抓共管的工作局面；四要对工业项目实行台账式管理，结合我县工业企业实际情况，实行一企一帐式管理，包括工业项目建设时序进度、投资额度、上缴税收、亩产效益等情况做到情况清、底数明。强建设用地批后监管。

二是加强批而未供处置和闲置土地力度。严格落实土地供应、开发利用和闲置预警机制，及时督促用地单位按照约定或规定时间动工开发建设，严防建设用地闲置、低效利用，切实提升土地集约利用水平，实现土地开发利用“事前、事中、事后”全方位跟踪服务与长效管理。对项目资金不落实或无力继续建设的以及圈而未用并且无正当理由的建设项目，制定土地调整措施，收回土地使用权或减少土地供应面积，并将土地予以重新配置。

三是优化服务，进一步优化营商投资环境。一要建立供需服务平台。自然资源主管部门会同相关主管部门依托现有的土地市场交易平台，建立一、二级市场工业用地供需服务平台，汇集工业用地供需信息，引导工业企业通过平台发布用地信息，并为企业提供供需对接等服务；二要放宽工业用地转让条件，实行预告登记转让。开发投资未完成出让合同约定开发投资总额25%的工业项目用地，涉及转让建设用地使用权的，可先签订转让合同，办理不动产预告登记，待开发投资总额达到法定要求时，再依法办理不动产转移登记；三要探索推动“交地即开工”。对于规划建设条件明确的工业项目，县级人民政府可组织自然资源、住房城乡建设和工信等主管部门同步编制建设工程设计方案、施工图设计方案，由自然资源主管部门纳入供地方案，实行“带方案”招标拍卖挂牌供应。在项目单位签订土地使用权有偿使用合同并按规定完成相关手续后，自然资源主管部门和住房城乡建设主管部门可依申请核发建设用地规划许可、建设工程规划许可、施工许可等相关证书，缩短工业项目工程建设审批时间。

2023年11月8日